Правове забезпечення реформи освіти

На 2016 рік планується суттєве оновлення законодавства України про освіту – прийняття нових Законів про освіту і професійну освіту, нової редакції Закону про загальну середню освіту, внесення суттєвих змін до Законів про дошкільну та позашкільну освіту. Разом з тим, досвід імплементації ухваленого у минулому році Закону про вищу освіту не вселяє оптимізму щодо швидкості та адекватності передбачених змін реальним потребам нашого суспільства. Не стільки через ті чи інші помилки влади і недоліки документів, скільки через відсутність консолідованої позиції суспільства і освітянської громадськості з багатьох принципових питань.

Під час Парламентських слухань «Правове забезпечення реформи освіти в Україні», що відбулися у Верховній Раді України 9 грудня, можна було почути різні думки стосовно реформування освіти. Багато хто говорив про те, що зміни назріли. Було чимало застережень і критики стосовно окремих пропозицій опублікованих законопроектів і вже прийнятих законодавчих актів. Виступали і ті, хто знайшов себе в існуючій системі і не бажає жодних змін.

 Неодноразово лунало запитання, чи дійсно нам потрібний новий Закон про освіту? Зокрема, на думку колишнього Голови Верховної Ради Володимира Литвина, спочатку треба виконати чинний Закон, а вже потім братися про розробку нового. Не бачить освітню реформу серед пріоритетів на 2016 р. і колишній віце-прем’єр з гуманітарної політики та віце-спікер Верховної Ради Микола Томенко. Протилежну думку з цього приводу має чинний віце-спікер Верховної Ради  О. Сироїд, яка вважає, що про реформу освіти в Україні треба було говорити вже давно. Міністр освіти і науки України С. Квіт стверджує, що люди очікують швидких змін у сфері освіти. Прокрастинацією називає прагнення до постійного відкладання важливих і термінових освітніх реформ Голова Комітету Верховної Ради з питань науки і освіти Л. Гриневич.

Чинний Закон був ухвалений майже 25 років тому в іншій державі, яка мала іншій політичний устрій та іншу економіку. Тому не дивно, що, незважаючи на нову редакцію 1996 р. та численні поправки, в його основі досі лежить ідеологія жорстко централізованого державного управління освітою. Чого варта хоча б норма ст. 12.2, за якою «центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері освіти … здійснює керівництво державними навчальними закладами». За багатьма нормами Закону неважко побачити примари давно зниклих ЦК КПРС, Держплану та інших органів, що приймали реальні рішення за часів СРСР. На початку 1990-х років не було потреби створювати Закон, який би був інструментом реального управління освітою. Потрібна була лише красива декорація, яка б демонструвала прагнення до реформ, але не зачіпляла основи моделі управління. Такий Закон не може ефективно працювати в сучасних умовах. Через це українська освіта значною мірою розвивається поза межами правового поля.

Наведу лише декілька прикладів на підтвердження цієї тези. Закон визначає повноваження двох центральних органів виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у сфері освіти. Але фактично всі 25 років ці повноваження виконував один центральний орган. За чверть сторіччя існування цих норм нікому не впало на думку ані привести реальність у відповідність із Законом, ані привести Закон у відповідність з реальністю. Так само, за майже 20 років, що відбулися після прийняття Конституції України, нікому не впало на думку привести у відповідність до ст. 19 антиконституційні норми ст. 12.1, 12.2 чинного Закону, за якими центральні органи виконавчої влади з формування та реалізації державної політики у сфері освіти здійснюють інші повноваження, покладені на них актами Президента України. Уже багато років працює центральний орган виконавчої влади, що здійснює державний контроль і нагляд в освіті. Утім Законом про освіту він не передбачений. Лише ст. 77 Закону України про вищу освіту згадує про існування цього органу, але не надає йому жодних повноважень.

Практично ніколи не виконувалися норми чинного Закону щодо фінансування освіти та заробітної плати педагогічних і науково-педагогічних працівників. А при ухваленні Державного бюджету з 2000 року майже щорічно призупиняються або скасовуються передбачені ним соціальні гарантії освітянам та здобувачам освіти.

Жоден із законів, що регулюють сферу освіти, не визначає, який саме з органів влади має відповідати за якість освіти, за реалізацію державних гарантій і прав громадян, визначених Конституцією і Законами України. Жоден з них не передбачає відповідальності жодного з органів влади за ту чи іншу сферу та результати діяльності. Навіть в нещодавно прийнятому Законі України про вищу освіту ст. 32 передбачає лише принцип «розмежування прав, повноважень і відповідальності засновника (засновників), державних органів та органів місцевого самоврядування, до сфери управління яких належить вищий навчальний заклад, органів управління вищого навчального закладу та його структурних підрозділів». Крім цього, Закон жодним словом не згадує про відповідальність державних органів, органів місцевого самоврядування та засновників, якими в більшості випадків є ті самі органи. Відповідальність передбачена лише для вищих навчальних закладів та їх керівників. Але якщо органи влади ні за що не відповідають, то навіщо Закон надає їм повноваження?

Чому таке стало можливим? Лише тому, що в реальному управлінні на освітні (і не тільки) Закони, на жаль, майже ніхто сьогодні не звертає уваги. Воно у більшій мірі базується на домовленостях учасників, ніж на нормах Законів. Чи не є така неповага до освітніх Законів головною причиною появи в Законі України «Про ліцензування видів господарської діяльності»  норм, які істотно суперечать прийнятому трохи раніше Закону про вищу освіту? Або появи норм про реорганізацію (а фактично – ліквідацію) національних галузевих академії наук шляхом їх приєднання до Національної академії наук України в представленому Міністерством фінансів початковому проекті державного бюджету.

Чи не є неповага до права однією з головних причин того, що навіть нові Закони містять норми, які суперечать одна одній, такі, що потребують додаткових роз’яснень, або такі, що неможливо виконати? Можна навести у цьому контексті приклад ст. 46.1.4 Закону про вищу освіту, яка встановлює невиконання навчального плану як одну з підстав відрахування студентів, але не визначає, про який саме з трьох передбачених цим Законом видів навчальних планів тут йде мова.

Чи не тому численні підзаконні нормативні документи, у тому числі й нещодавно прийняті, містять багато відхилень не тільки від духу, але і від літери чинних Законів. Як приклад, можна згадати Статут Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, який через норми щодо затвердження кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету, штатного розпису Міністром освіти і науки фактично підпорядковує цей нібито «незалежний» орган МОНУ. Та й самий факт, що Національне агентство досі не почало працювати, є грубим порушенням Закону.

Тому одним з найважливіших викликів, які стоять сьогодні перед українською освітою (і не тільки освітою), є її повернення до правового поля. Можна зрозуміти людей, які не бачать у проекті нового Закону реалізації власних ідей і тому пропонують почати з нуля – з візії, Концепції, опитувань тощо. Але це означає, що ми і надалі невідомо скільки – рік, п’ять, десять … збираємося жити поза правовим полем. Питання термінів прийняття нового Закону необхідно розглядати в Контексті ширшої дискусії – потрібна нам правова держава чи ні. Важливо не загубити стратегічну перспективу, стверджує Л. Гриневич. Освіта повинна задавати напрямок змін на наступні десятиріччя.

Новий Закон про освіту не буде ідеальним. Є багато проблем, стосовно яких позиції важливих суспільних груп діаметрально протилежні. Існують концептуальні проблеми, з яких поки йдуть палкі і далекі від завершення теоретичні дискусії. Є недосконалість так званої законопроектувальної техніки. Зокрема, нездатність імплементувати норми статті 19 Конституції України, відповідно до якої «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України». Важко не погодитися і з думкою С. Квіта, що жоден закон не працюватиме, якщо не відбудеться зміна цінностей людини і суспільства. Вирішення всіх цих проблем потребує часу. Але новий Закон має бути більш реалістичним і дієздатним за чинний, він має відповідати тому суспільству, в якому ми живемо, має сприяти, а не заважати розвитку української освіти.

 Закон повинен містити норми прямої дії, які будуть поважати і виконувати всі головні стейкхолдери, а також чіткі вимоги та обмеження до норм спеціальних законів і підзаконних нормативних актів. Разом з тим, він не повинен містити гучних декларацій та обіцянок, які ніхто не збирається виконувати; красивих ідей, які ніхто не знає, як реалізовувати на практиці; норм, виконання чи невиконання яких залежить від фінансового стану держави, політичних та інших поглядів чергових керівників, моди тощо. 

Сьогодні багато хто вимагає повернути до Закону скасовану у 2010 р. норму ст. 61.2 щодо забезпечення державою бюджетних асигнувань на освіту в розмірі не меншому десяти відсотків національного доходу. Але така норма, навіть коли вона існувала, ніколи не виконувалася. Немає такого рівня фінансування освіти в переважній більшості інших держав. До того ж, гарантований відсоток від ВВП за існуючого стану економіки гарантує не надходження потрібних для освіти коштів від держави, а лише загострення багатьох проблем в інших сферах життя.

Частка освіти у валовому внутрішньому продукті України (розраховано за даними http://www.ukrstat.gov.ua) 

Тому сьогодні набагато актуальнішим є не визначення в Законі того чи іншого відсотку від ВВП, що витрачається на освіту, а зростання за абсолютною величиною самого ВВП. У тому числі через підвищення рівня підготовки працівників всіх галузей економіки, переорієнтації економіки на створення сучасних продуктів за допомогою сучасних технологій. Але для цього система освіти повинна почати працювати не на себе, а на суспільство.

В 1991 р. руйнація СРСР закономірно призвела до ліквідації властивих тому часу інструментів зовнішнього впливу на освіту. Але жодних інших інструментів впливу, подібних до тих, що успішно працюють в багатьох демократичних країнах, не було створено. Система освіти фактично працює в режимі холостого ходу. Вона сама ставить собі завдання, сама їх виконує і сама контролює успішність своєї роботи. Ми не маємо ефективних інструментів впливу вчителів, батьків, студентів, роботодавців на зміст освіти і методи навчання. Суспільство не впливає на вибір пріоритетів, розподіл та використання ресурсів в системі освіти. Значна частка випускників закладів професійної та вищої освіти не працює за спеціальністю чи не працює взагалі. Тому не дивно, що багато громадян і урядовців розглядає її як соціальний тягар, витрати на який треба у будь-який спосіб мінімізувати.

Обраний Україною європейський шлях розвитку, на думку М. Порошенко, означає зміну ставлення до людини, і тому основою нового Закону України “Про освіту” мають стати саме інтереси дитини, школяра, студента, вчителів і батьків. Народний депутат О. Співаковський стверджує, що для успішності реформування освіти треба дослухатися до думки багатьох людей. У тому числі й тих, до кого в нас не звикли дослухатися.

Внаслідок реформи суспільство (у широкому розумінні) має отримати повноваження формулювати вимоги до освіти і контролювати їх виконання. Суспільство повинно мати ефективні інструменти впливу на прийняття рішень на всіх рівнях управління. Разом з тим, воно повинно взяти на себе і частину відповідальності за наслідки цих рішень.

В умовах політичних, економічних і соціальних катаклізмів в Україні та інших державах; революційного розвитку освітніх та інших технологій; виходу України на глобальний освітній ринок новий Закон має забезпечити здатність системи освіти швидко адаптуватися до змін, що відбуваються ззовні. Ми маємо спокійно сприймати те, що які б нові Закони і підзаконні документи сьогодні б не приймалися, досить швидко може з’являтися необхідність внесення до них тих чи інших змін. Єдиний спосіб запобігання цьому – відмова від надмірної регламентації всього, що не стосується повноважень органів влади і прав громадян. Закон має закладати можливість урізноманітнення освітніх програм, закладів та видів освіти, форм навчання. Необхідно передати максимум повноважень униз для забезпечення вчасного реагування на загрози. Не тільки заклади освіти, але і їх структурні підрозділи, окремі викладачі, студенти, учні, батьки повинні отримати право на своєму рівні швидко приймати потрібні рішення і самостійно відповідати за них.

В умовах інтеграції до європейського освітнього простору ми маємо навчитися жити за вимогами цього простору. Це не тільки структура освіти, стандарти, інструменти забезпечення якості. Ми маємо перетворити українську освіту на простір, вільний від корупції, плагіату, фальсифікації результатів досліджень, будь-яких інших проявів академічної недоброчесності.

Для цього через нові Закони потрібно, по-перше, забезпечити максимальну відкритість інформації та максимальну прозорість процесів прийняття рішень на всіх рівнях. По-друге, – створити ефективні запобіжники будь-яким спробам органів влади і посадових осіб свідомо запроваджувати завищені, незабезпечені та необґрунтовані вимоги до закладів освіти і учасників освітнього процесу.

Новий Закон про освіту не зможе вирішити всі ці та інші проблеми, про які сьогодні багато говорять і освітяни, і здобувачі освіти. Але він може надати поштовх та інструменти, потрібні для їх вирішення. Він не повинен ламати те, що працює на користь суспільства. Але він має забезпечити можливість створення і розвитку в умовах рівної конкуренції альтернативних освітніх проектів, які з часом можуть виявитися більш ефективними та життєздатними.

Підготовлений Кабінетом Міністрів України законопроект, який було внесено на розгляд Верховної Ради 19 листопада, надає змогу усунути частину проблем, що заважають розвитку освіти. Але до нього є і багато зауважень. Частину з них протягом останнього місяця було усунено шляхом інтенсивних консультацій розробників з працівниками освіти, роботодавців, різноманітних громадських організацій. Але залишаються і невирішені питання.

До головних переваг законопроекту належить те, що він дає змогу зменшити рівень тенізації освіти і значною мірою повернути її до правового поля. Зокрема, цьому сприятимуть легалізація і надання можливості офіційного визнання результатів навчання, отриманих у неформальній та інформальній освіті. Імплементація цієї норми може надати потужний поштовх і для підвищення якості освіти через те, що заклади освіти змушені будуть конкурувати на глобальному ринку і підтягуватися до світових вимог. Інакше вони виявляться нікому не потрібними і змушені будуть припиняти своє існування. Тому їм доведеться змінювати і освітні програми, і своє ставлення до власних працівників та здобувачів освіти, перебудовувати власну структуру не під суб’єктивні вимоги керівників різного рівня, а під забезпечення ефективності своєї роботи. Очевидно, що цей процес буде не легким і суперечливим. Тому в самому Законі або в його перехідних положеннях потрібні норми, які б надавали закладам освіти розумний час на адаптацію до нових вимог.

Окрім того потребує уточнення статус кваліфікацій що здобуватимуться у неформальній освіті. Зрозуміло, що для отримання визнаних документів щодо здобуття певного рівня освіти, ці кваліфікації мають бути формалізовані через встановлені законодавством процедури. Але ж є ще інші кваліфікації – професійні, керування транспортними засобами тощо. Для їх визнання теж можуть бути потрібні певні стандартизовані процедури. І це треба передбачити у Законі про освіту.

Поверненню до правового поля і посиленню впливу суспільства на систему освіти сприятимуть і норми нового Закону про відкритість широкого набору даних органів управління освітою та закладів освіти. Сьогодні точиться багато дискусій стосовно залучення громадськості до управління освітою. Зокрема йдеться про ті чи інші повноваження громадських організацій. Насправді, громадським організаціям інформація потрібна набагато більше, ніж формальні повноваження. Вони мають інші важелі впливу. Але цей вплив, як і рішення органів влади, має базуватися не на просуванні неперевірених ідей через використання наданих повноважень, а на надійних даних і результатах досліджень.

Разом з тим, в умовах економічної кризи та хронічного бюджетного дефіциту, в умовах децентралізації і дерегуляції управління має істотно зростати роль громадськості в управлінні. Необхідно розширювати елементи прямої демократії. Багато питань, які ми намагаємося вирішувати через додаткові повноваження органів влади, в Європі вирішують численні громадські організації, професійні асоціації, експертні установи тощо. Якщо громадськість готова брати на себе відповідальність, то їй треба надавати необхідні для цього повноваження. Насамперед, це стосується нагляду і контролю у сфері освіти. Якість освіти, дотримання передбачених Конституцією і Законами прав громадян – це те, що безпосередньо стосується значної частини суспільства. Якщо в суспільстві немає запиту на якісну освіту, то скільки завгодно складна система державного контролю її не забезпечить. Тому цілком природним було б законодавче посилення значення саме громадського контролю і нагляду на всіх рівнях управління освітою.

Важливою проблемою, яку вирішує законопроект, є наближення структури освіти до загальноєвропейських норм. Зокрема, це стосується 12-річної загальної середньої освіти, профільної старшої школи, узгодження з Міжнародною стандартною класифікацією освіти, Європейською рамкою кваліфікацій тощо. Ми не можемо бути успішними у глобалізованому світі, не дотримуючись прийнятих у ньому норм. Ми повинні поважати свою специфіку і традиції. Але те, що сьогодні не працює, треба залишити для історії. Право на життя потрібно доводити через затребуваність ринками праці та інновацій, світовим науковим співтовариством тощо.

Разом з тим, ми маємо розуміти, що потрібні не тільки формальна узгодженість з європейськими нормами, але і змістовна. Структурні зміни необхідні не для звітності, а для забезпечення якості освіти і задоволення потреб українського народу. Тому недостатньо записати ті чи інші норми до Закону. Система освіти і люди не зміняться одномоментно під час голосування у Верховній Раді. Потрібна буде тривала і складна робота з їх імплементації, внесення змін до спеціальних Законів, створення нової нормативної бази на всіх рівнях. І це теж треба врахувати в перехідних положеннях Закону.

Більш чітко мають бути визначені зобов’язання держави, що стосуються забезпечення прав громадян і гарантій, передбачених Конституцією України. Важко не погодитися, наприклад, з думкою директора Кременецької загальноосвітньої школи-інтернату В. Мишко, що нормою Закону мало б бути не те, що в Україні створюються рівні умови доступу до освіти (ст. 3.2) законопроекту, а те, що держава забезпечує рівні умови доступу. Те саме зауваження стосується й інших подібних норм. Але крім подібних декларацій необхідно ще визначити в Законі і те, який саме державний орган відповідає за виконання кожної з них.

Законопроект містить норми, що надають змогу істотно збільшити автономію закладів освіти, академічні свободи викладачів і здобувачів освіти. Але він не створює ефективних запобіжників проти спроб органів влади повернути втрачені повноваження. Він містить забагато посилань на врегулювання тих чи інших питань у законодавстві, тобто через підзаконні нормативні акти. До чого це призводить, ми бачимо на прикладах навіть відносно недавніх документів. Зокрема, це поданий на розгляд Кабінету Міністрів проект нових ліцензійних умов освітньої діяльності. Він суперечить чинному Закону України "Про вищу освіту" не тільки тим, що Закон взагалі не передбачає таких умов. Але і тим, що частка його вимог порушує встановлену Законом автономію вищих навчальних закладів, зокрема, стосовно визначення власної структури та внутрішньої документації.

Говорячи про автономію закладів освіти, варто звернути увагу ще на дві проблеми. По-перше, деякі заклади освіти сьогодні прагнуть отримати більшу автономію, ніж пропонує законопроект. Деякі інші – не готові навіть до того, що їм пропонується. Тому на перехідний період необхідно створити можливість різношвидкісного руху закладів освіти до автономії. Якщо якісь заклади освіти готові брати на себе додаткову відповідальність, їм треба надавати більше прав і позбавляти від дріб'язкової опіки органів управління та нагляду.

Друга проблема полягає у тому, хто саме отримає автономію – заклад освіти чи його керівник? Досвід імплементації Закону про вищу освіту вказує, що збільшення автономних прав закладу освіти повинно супроводжуватися перерозподілом повноважень і відповідальності органів управління всередині закладів. У тому числі підвищенням ролі органів громадського самоуправління та нагляду. Академічні свободи не можуть поєднуватися з принципом єдиноначальності. А з іншого боку, доцільні автономія і свобода сьогодні та в найближчому майбутньому у багатьох випадках є чи не єдиним, що керівники закладів освіти можуть надати своїм підлеглим.

Необхідно забезпечити дотримання єдиної термінології і узгодженості норм як всередині Закону про освіту, так і між ним та спеціальними Законами. Прагнення до досконалості системи освіти має бути узгоджено з економічними та іншими можливостями держави. Нажаль, поки не всі норми законопроекту задовольняють ці вимоги. Зокрема, акредитація розуміється (ст. 38.1), як один з основних інструментів системи забезпечення якості, «який полягає в проведенні оцінки освітніх програм щодо відповідності стандартам освіти, спроможності закладу освіти виконати вимоги цих стандартів та досягнути зазначених у програмі результатів навчання». Але в закладах середньої освіти передбачено можливість використання типових програм, для яких акредитація не потрібна (ст. 30.2, 30.5, 38.4). Але ж «типовість» програми не означає спроможності закладу освіти досягти зазначених у ній результатів. Це лише свідчення її відповідності стандарту. З іншого боку, очевидно, що держава не має сьогодні потенціалу для повноцінної акредитації всіх освітніх програм у формальній освіті. Тому треба шукати вирішення цієї суперечності.

Аналогічною є ситуація із сертифікацією педагогічних працівників (ст. 48). Поступовий перехід до зовнішнього оцінювання відповідності працівників вимогам професійних стандартів є загальним трендом, що стосується не лише педагогів. Але кількість педагогічних працівників лише у загальноосвітніх навчальних закладах сьогодні дорівнює близько 500 тис. осіб. Тобто за пропонованою моделлю кожного року сертифікацію мають пройти близько 100 тис. вчителів. Крім того, педагогічні працівники – це не тільки вчителі. Чинний перелік посад педагогічних та науково-педагогічних працівників передбачає, що до них належать, зокрема, концертмейстери, акомпаніатори, завідувачі фільмотек тощо. Чи потрібна для них перевірка знань та навичок із змісту та методики навчання і знання з предмету (якого?), передбачена ст. 48.4 законопроекту?

Підбиваючи підсумки, зазначу, що проект Закону про освіту поступово покращується. В ньому знайшли відображення багато пропозицій різних груп громадськості – освітян, батьків, експертів. Але і роботи попереду ще багато. 

Володимир Бахрушин, портал «Освітня політика».